La Révolution française énonce de nouveaux principes  et annonce la naissance d'une administration nouvelle.  

De nouveaux principes

Chacun des idéaux démocratiques inscrits dans la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen s'étend au domaine économique et financier. L'égalité, la liberté et l'avènement de la souveraineté de la Nation donnent aux finances publiques de nouveaux fondements.

L'idéal d'égalité appelle la justice fiscale. Dénoncés dans les cahiers de doléances, la plupart des impôts indirects liés à la consommation disparaissent. Seuls le droit de timbre, l'enregistrement et les droits de douanes extérieures sont maintenus. A charge pour les impôts directs d'assurer à l'État les ressources nécessaires à l'entretien de la force publique et aux dépenses d'administration.

 

Devenues " contributions ", les nouvelles impositions directes portent sur la propriété immobilière, les revenus mobiliers et ceux du commerce et de l'industrie. Ce nouveau dispositif fiscal repose sur un postulat : la juste répartition entre tous les citoyens de la contribution commune.

Énoncée à l'article 13 de la Déclaration du 26 août 1789, l'égalité devant l'impôt est une conséquence de l'égalité civile. A l'idéal de liberté correspond la volonté d'encourager le commerce, d'instaurer la concurrence et de faciliter les échanges. Si elles ne figurent pas expressément dans la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, les libertés économiques n'en sont pas moins issues des principes de 1789. En reconnaissant à chacun la faculté de disposer librement de ses biens, les Constituants garantissent la propriété individuelle.

 

Article XIV
LES CITOYENS ONT LE DROIT DE CONSTATER PAR EUX MÊMES OU PAR LEURS REPRÉSENTANTS, LA NÉCESSITE DE LA CONTRIBUTION PUBLIQUE, DE LA CONSENTIR LIBREMENT, EN SUIVRE L'EMPLOI E'I' D'EN DÉTERMINER LA QUOTITÉ, L'ASSIETTE, LE RECOUVREMENT ET LA DURÉE.

Article XV
LA SOCIÉTÉ A LE DROIT DE DEMANDER COMPTE A TOUT AGENT PUBLIC DE SON ADMINISTRATION.

De telles prérogatives supposent l'adoption de nouvelles pratiques dans l'élaboration et la gestion du budget. Désormais, la transparence doit prévaloir dans l'utilisation des fonds publics. Les finances de la France s'engagent vers la démocratie.

Une administration nouvelle.

L'application des grands idéaux démocratiques implique la mise en place d'une nouvelle administration. Celle-ci débute avec la Constituante; elle se poursuivra sous le Consulat et l'Empire. De cette œuvre émergent les prémices d'un grand Ministère des Finances. La réforme fiscale s'accompagne d'une refonte du système d'établissement et de perception de l'impôt. Avec la suppression des impôts indirects, la Ferme générale perd sa raison d'être. Seules subsistent les administrations des Douanes et de l'Enregistrement

Les services financiers sont mis en régie

Attachée au principe de la juste répartition, la Constituante confie la perception des nouveaux impôts directs à des fonctionnaires élus par les contribuables. A cette première organisation, le Consulat puis l'Empire préfèrent une administration financière et fiscale centralisée. Dans le même temps, la nécessité d'accroître le rendement de la contribution foncière entraîne l'élaboration d'un système cadastral.

Les difficultés budgétaires persistantes conduisent le Directoire puis l'Empire à rétablir plusieurs impôts indirects. La libéralisation de l'économie implique également une nouvelle organisation administrative de l'État. S'il demeure d'abord en retrait, les contraintes de la guerre puis la multiplication des fraudes l'incitent à redéfinir son rôle dans la vie économique.

Entre 1792 et 1794, une économie dirigée s'organise.

Décrété en septembre 1793, le maximum général concerne les denrées et les salaires. Avec les réquisitions, une taxation des prix intervient. Une Commission des subsistances pourvoit aux besoins des populations et gère la pénurie de guerre. Les besoins de la défense nationale provoquent la nationalisation d'une partie de la production et du commerce extérieur. Le retour au libéralisme ne dispense pas l'État de combler le vide juridique créé par la disparition des corporations. Ainsi doit-il lutter contre les fraudes et les falsifications préjudiciables aux consommateurs. Les principes du consentement à l'impôt et du contrôle des dépenses publiques ont également une incidence sur l'organisation de l'administration financière. Celle-ci est d'abord marquée par la création de la Trésorerie Nationale indépendante, l'élaboration d'une comptabilité publique, la centralisation et la

Les questions économiques et financières permettent de mieux comprendre le processus révolutionnaire. Elles se manifestent à la fois dans les origines, le déroulement et l'héritage de la Révolution française.

Dans le contexte d'une grave crise financière et d'un profond mécontentement social, la justice fiscale apparaît comme l'un des premiers enjeux de la Révolution. Avec l'idéal d'égalité, la liberté transforme l'organisation économique et sociale de la France.

Pour la mettre en œuvre. une nouvelle administration s'organise. La justice fiscale n'est pas seulement un idéal. En 1789, elle devient une nécessité. Une répartition plus juste des impôts semble conditionner la réussite d'une nouvelle politique financière.

L'œuvre de la Révolution est essentiellement marquée par la disparition de la plupart des impôts indirects et par la réforme de la fiscalité directe. La suppression des impôts indirects intervient entre 1790 et 1791. Les gabelles, les traites et droits de douanes intérieures, les octrois et les aides sont successivement abolis. La dîme et les droits seigneuriaux sont abandonnés. En revanche, les droits de douanes aux frontières, d'enregistrement et de timbre sont maintenus. Ces deux derniers prélèvements font l'objet d'une modernisation.

A partir de septembre 1797, le Directoire devra recourir à la fiscalité indirecte. Il augmentera la taxe sur les tabacs importés, créera une taxe sur les routes dite " droit de passe " et une taxe sur le prix des places des voitures publiques. En octobre 1798, l'octroi sera rétabli à Paris. L' Empire poursuivra dans cette voie en regroupant les contributions indirectes, sous le nom de " droits réunis ". L' oeuvre de la Révolution est également marquée par la construction d'une nouvelle fiscalité directe. Le dispositif mis en place durera jusqu'au. XXe siècle, et demeure encore en tant que fondement de la fiscalité locale. Il s'élabore sous la Constituante qui crée la contribution foncière, la contribution mobilière et la patente. Le Directoire le complétera en1798 par la création d'une quatrième contribution :l'impôt des portes et fenêtres. Ces quatre contributions sont connues sous le nom des " quatre vieilles ". Impôt de répartition, la taxe foncière ne procure initialement que de médiocres recettes. Faute de moyens techniques permettant d'assurer efficacement les tâches d'assiette, l'évasion fiscale est importante. Pour y parer, la Constituante s'efforce de mettre en place un système cadastral, qui ne naîtra toutefois véritablement que sous l'Empire. Par ces réformes, la Révolution œuvre incontestablement pour la justice fiscale.

La Révolution détruit les administrations fiscales de l'Ancien Régime pour faire place à deux directions générales :

  • la Régie des douanes nationales créée le 1er Mai 1791 par nationalisation de la Ferme générale, compagnie de financiers à laquelle étaient affermés par bail, à la veille de la Révolution, presque tous les droits de traite et droits indirects (gabelle, revenus du tabac et nombre de droits des tarifs locaux) ;
  • la direction générale de l'enregistrement provenant elle-même de la Ferme Générale dont elle avait été détachée sur proposition de Necker en 1780 pour prendre le nom "d'administration générale du domaine et des droits domaniaux", fut organisée à la fin de la Révolution.

L'administration de la fiscalité directe avait été démantelée par l'Assemblée Constituante qui avait souhaité la décentraliser en confiant l'impôt aux contribuables et à leurs représentants élus (l'article 51 du décret du 14 décembre 1790 indique : "La répartition des contributions entre les citoyens dont la communauté est composée forme une fonction essentielle des corps municipaux"). Devant la faiblesse des résultats, d'autant plus préoccupante que la Révolution avait fondé sa fiscalité essentiellement sur le recouvrement de l'impôt direct, une administration des impôts directs fut reconstruite avec la création par le Directoire d'une "agence des contributions directes" (22 Brumaire an VII). Un an plus tard,  Bonaparte institue la Direction des impositions directes (3 Frimaire an VIII : 24 novembre 1799) comprenant des directions départementales avec, chacune d'elles, un directeur, un inspecteur et des contrôleurs en nombre proportionné à l'étendue du département. Cette nouvelle administration fait appel aux anciens fonctionnaires de l'administration du vingtième qui existait sous l'Ancien Régime. L'administration du vingtième est l'ancêtre de l'administration des contributions directes. La restructuration des Contributions directes permit de procéder efficacement à l'assiette et au recouvrement de l'impôt direct. Elle régularisa les entrées fiscales dans les caisses de l'État.

L'insuffisance du rendement des impôts révolutionnaires conduisit le Directoire à recourir à la fiscalité indirecte supprimée entre 1790 et 1791.  L'Empire continua dans cette voie et, faisant appel aux "échappés de la Ferme générale" (suivant l'expression de Caillaux) tout en reprenant dans leurs principes les techniques de l'Ancien Régime, dans un cadre tarifaire national désormais unifié,  mit en place l'administration des "droits réunis" qui se transforma en direction générale des Contributions indirectes par le décret du 1er Germinal an XIII .

L'action du CONSULAT dans l'organisation administrative financière

Une des causes majeures qui a précipité la fin de l'ancien régime, c'est la crise financière. Le directoire n'est pas parvenu à redresser la situation. Les brumairiens du consulat étaient au pied du mur. Il fallait redonner au monde des affaires la confiance dans les finances publiques et dans la monnaie. Le premier chantier du consulat a consisté à trouver une nouvelle organisation des finances de l'État. Pour y parvenir, Bonaparte choisit Gaudin comme ministre des finances.

Les impôts directs sont toujours constitués des quatre vieilles instituées par la Constituante : la foncière, la cote personnelle et mobilière, la patente, l'impôt sur les portes et fenêtres. Pour donner des gages aux milieux d'affaires, une direction du trésor est créée au sein du ministère des finances. Bonaparte et ses conseillers, cherchent par là à séparer l'administration chargée des recettes et de l'établissement de budgets (l'administration des finances), et celles ayant la charge de l'exécution et de la mise à disposition des ministères des ressources que réclamait leur fonctionnement (trésor).
Le budget du consulat retrouve de la vigueur, alimenté par des impôts directs, des droits d'enregistrement, de douane, des recettes de la poste, de la loterie et du revenu des salines de l'Est. Le 30 juin 1802, le consulat crée le cadastre expérimenté à partir du 2 novembre et généralisé le 20 octobre 1803. Les révolutionnaires avaient déjà eu l'idée d'un cadastre dont l'objectif était d'assurer une exacte valorisation des parcelles pour établir plus justement la contribution foncière. La contribution personnelle mobilière commence alors son déclin notamment à Paris ; à partir de 1803, elle est remplacée dans les villes les plus importantes par un octroi.

L'Administration fiscale au XXème siècle

L'introduction de l'impôt sur le revenu entraîne une modification des structures fiscales. En effet, le passage progressif d'un système d'impôts analytiques et spécifiques à un système d'impôts synthétiques et personnalisés, reflétant plus exactement les capacités contributives réelles de chacun, impose une réorganisation des anciennes Régies issues d'un système d'imposition qui n'a pas réellement évolué depuis la Révolution.

 Entre les deux guerres , la montée des impôts directs, des taxes sur le chiffre d'affaires, d'une part et, d'autre part, la réduction des impôts assis sur les mutations, conduit à un déséquilibre entre les missions des Régies des Contributions indirectes, directes et de l'Enregistrement (en trente ans, celle-ci passe d'un rôle prépondérant à un rôle mineur).

Aussi, pour répondre aux exigences d'une fiscalité moderne, afin de renforcer la lutte contre la fraude fiscale, d'améliorer les liaisons entre les Régies et de faire face à une pénurie de personnel au sein de la Régie des Contributions directes en même temps que le personnel de l'Enregistrement connaît une réduction de ses tâches, une  tentative de fusion entre l'Enregistrement et les Contributions directes a lieu de 1926 à 1934 . Puis en 1939, une réorganisation propre à la Régie des Contributions directes se propose, par la création de contrôles centraux, de favoriser une meilleure spécialisation du cadre secondaire tout en libérant le cadre principal pour les vérifications comptables et les travaux d'assiette les plus délicats.

Lorsque est créé l'impôt sur le revenu, la Régie des Contributions directes a pour fonction traditionnelle d'asseoir les "quatre vieilles" qui survivent comme base de la fiscalité locale. Le contrôleur des Directes est donc chargé d'asseoir, en plus des taxes locales, les impôts sur le revenu et d'appliquer des techniques différentes. Or, l'établissement des impôts sur le revenu exige des connaissances comptables dont ne disposent pas toujours les agents des Directes qui ont tendance, dans ce cas, à privilégier les tâches traditionnelles (la tournée, par exemple : pour évaluer les changements éventuels dans les bases des impôts locaux) au détriment de l'assiette de l'impôt sur le revenu. La création, au milieu des années trente, d'une école professionnelle, la meilleure organisation des Services extérieurs, permettront alors une meilleure perception de l'impôt sur le revenu.

L'apparition successive, au début du XXème siècle, d'impôts exigeant une connaissance plus globale de l'ensemble des éléments taxables met en lumière des anomalies et insuffisances dans le fonctionnement des administrations fiscales. L'article 45 de la loi du 6 janvier 1948, prévoit la création dans les administrations fiscales, de "centres de casier fiscal "qui doivent réunir les "divers documents d'informations intéressant la situation fiscale des redevables". L'article 46 dispose qu'un "décret réorganisera le contrôle fiscal en vue d'assurer l'unité ou la simultanéité des vérifications de la situation fiscale des contribuables". L'article 49 prévoit la refonte des codes fiscaux avant le 31 décembre 1948, afin " ".

1948 est aussi l'année de l'instauration de l'Impôt sur les personnes physiques composé de la taxe proportionnelle et de la surtaxe progressive, de l'impôt sur les sociétés (I.S.)

En  1948 , la fusion des Régies de l'Enregistrement, des Contributions directes et des Contributions indirectes est décidée pour  créer la Direction Générale des Impôts (D.G.I.).

 

Pendant plusieurs années, la Direction Générale des Impôts n'a été que la superposition des trois Régies des Contributions Directes, des Contributions Indirectes, de l'Enregistrement, des Domaines et du Timbre. C'est le Service de Coordination qui traitait de la législation fiscale.

La fusion nécessita d'abord la mise en place d'un service commun du personnel, un recrutement unifié des services extérieurs et la création de l'École Nationale des Impôts. Les plus grandes difficultés résidèrent dans l'harmonisation des règles d'avancement et de rémunérations, les indices et les carrières des fonctionnaires des services extérieurs de chacune des régies n'étant pas les mêmes. L'administration parvint à la constitution d'un corps unique, doté d'un statut unique après avoir vaincu l'hostilité d'ordre essentiellement psychologique des personnels, fondée principalement sur l'appréhension de devoir travailler dans une nouvelle direction la D.G.I. et de quitter sa régie.

La vingtaine de syndicats ou associations existant alors dans les régies étaient plutôt opposés à la fusion à l'exception de ceux de l'Enregistrement ; les impôts directs et indirects prenaient inexorablement le pas sur les droits d'Enregistrement. Les contribuables, eux, se sont montrés globalement favorables à la fusion qui leur simplifiait la tâche. Sur le plan législatif, le Code Général des Impôts remplace les Codes de chaque Régie.

La fusion des directions centrales des régies fiscales est progressive ; elle aboutit en 1960 par la mise en place d'une organisation fonctionnelle comprenant huit services : Personnel et Budget, Administration générale, Législation, Contentieux, Relations Internationales, Cadastre, Domaine et Activités spécialisées et monopoles fiscaux.

Le nombre de services de l'administration centrale est réduit à cinq entre 1960 et 1969 et c'est  entre 1967 et 1970 que  les services départementaux des trois régies fusionnent. En 1977, une Inspection générale des services est créée et le service de la législation fiscale (SLF) cesse d'être placé sous l'autorité du Directeur général des impôts. Il est rattaché directement au Ministre.

Au milieu des années 1980, la Mission de coordination du contrôle fiscal est transformée en une sous direction. Différentes restructurations liées aux évolutions technologiques et à un souci de rationalisation des moyens et des méthodes de travail amènent, en 1996, la DGI à ne compter plus que quatre services : Personnel et Budget, Organisation et informatique, Opérations fiscales et foncières, Contentieux. Le contrôle fiscal est rattaché au Directeur général.

En 1998, l'organigramme de la DGI est restructuré , le nombre des services est réduit à trois : Ressources, Application, Juridique. Le poste de directeur général adjoint est supprimé. Le Service de la Législation Fiscale cesse d'être rattaché directement au Ministre. Il est constitué en Direction de la Législation Fiscale (DLF) et placé sous l'autorité du Directeur général des impôts.

En juin 2000, deux postes de "directeur général adjoint" sont créés. L'un est affecté au directeur de la Législation fiscale.